Bumerang que regresa, hace tambalear la concesión del Muelle Norte

10 de enero del 2011

Según la APN, si DP World ganara la licitación -luego de que un juez le autorizó a participar en ella-, tendría que renunciar a su actual manejo del Muelle Sur antes de operar el Terminal Norte.

La medida cautelar que el Segundo Juzgado Constitucional de Lima otorgó a Dubai Ports World (DPW) ha desnudado una debilidad medular en el origen del proceso de concesión del Muelle Norte. Veamos.

Después de firmar el contrato para administrar el Muelle Sur del Callao, y siguiendo la legislación vigente, DPW presentó una iniciativa privada para administrar el Muelle Norte. No existía entonces ninguna limitación a que el mismo operador administrara ambos muelles y este fue desde un inicio el plan de DPW. Nótese que la iniciativa privada simplemente determina que se concursa la propuesta presentada y la gana el mejor postor. Sin embargo, comenzaron a aparecer presiones para alterar las reglas de juego. Entre éstas estaban las que ejercía la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU), que nunca quiso un administrador privado en el Callao, ni en ningún puerto peruano en general. Como el proceso ya era irreversible, para cambiarlo se arguyó que era necesario que ENAPU siguiera participando de la operación del puerto para poder atender sus obligaciones previsionales con sus ex-trabajadores (tradicionalmente un bastión sindical aprista).

Se cometió el error de atar el antiguo problema previsional de ENAPU con la operación de un puerto nuevo. En vez de asumir la deuda previsional de ENAPU y sacar del principal puerto del país a una de las peores empresas públicas de nuestra historia, los dizque reformistas en el gobierno decidieron ceder esta batalla para, supuestamente, ganar la guerra de sacar adelante la concesión. Se estableció que ENAPU será socia obligatoria del operador del Muelle Norte, que la APN recibirá 3% de los ingresos del puerto (lo que equivale a imponer un impuesto de 3% para los usuarios del puerto) y que DPW no podrá ser postor en el concurso por administrar el Muelle Norte. Para justificar esto último, algunas autoridades han hecho mención a la necesidad de asegurar competencia en el puerto del Callao, lo cual siempre suena favorable.

Pero esto último resultó de otro error. La teoría económica reconoce que una de las deficiencias de mercado que justifican la intervención del Estado en la actividad económica es la denominada falla de la competencia o «monopolio natural». Se dice que existe esta falla cuando resulta más eficiente que un solo operador ofrezca los bienes o servicios porque hacerlo reduce los costos para los usuarios. Por ejemplo, si cuánto más carga administra un operador de puerto más barato es operarlo, tener dos o más operadores resultaría más costoso para los usuarios. En este caso, para evitar que un sólo operador eficiente abuse de su poder de mercado (de su «monopolio») sería necesario tener un regulador fuerte y competente que evite este comportamiento sin perder las ventajas de eficiencia de un solo operador. Regresando a la concesión de los dos muelles del Puerto del Callao, el gobierno parece seguir teniendo dudas acerca de si el puerto del Callao es un monopolio natural o no. Si lo es, como creemos, a la sociedad le convendría que un solo operador, bien regulado administre el puerto. El debate debió centrarse en cómo fortalecer OSITRAN, no en cómo hacer ingeniería económica y financiera a partir de un concepto errado y presiones interesadas. Si no lo es, la estrategia de partir la administración del puerto en dos muelles tiene sentido económico.

Jamás hemos leído o escuchado a representantes de la Autoridad Portuaria Nacional, ProInversión o el Ministerio de Transportes y Comunicaciones discutiendo si el puerto del Callao es un monopolio natural o no y, a partir de esta definición, si era ideal organizar una concesión por todo el puerto o dos concesiones por el Muelle Norte y Sur. Nunca se tuvo un esquema conceptual que guiara las decisiones más importantes porque nunca estuvo a cargo del proceso personal adecuadamente capacitado y con capacidad de decisión. A los supuestos reformistas les regresó el bumerang de un mal diseño acomodado a las condiciones políticas. Perdieron de vista que si bien lo perfecto puede ser enemigo de lo bueno, lo muy malo siempre lo es. Con la demora y riesgo de paralización de la concesión el único ganador es ENAPU, que ha ido ganando más y más, como el cáncer, para seguir haciendo de las suyas en los puertos peruanos. Tambalea la concesión, ya que entendemos que los otros interesados amenazan con no competir con DPW por el Muelle Norte. Pero ENAPU ya está adentro, en cualquiera de los casos.