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Diseños institucionales para una legislación eficaz

24 de enero del 2022
Milagros Campos Ramos

Recientemente se ha abierto un importante debate sobre los proyectos de ley y leyes declarativas. Como su nombre sugiere, estas solo generan expectativas en la población respecto de alguna obra pública o la creación de un distrito que no se podrán concretar, por lo que no tienen carácter imperativo. Por ello, constituyen leyes ineficaces y escapan a la evaluación ex-post de las leyes como políticas públicas.

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El debate sobre las leyes declarativas parte porque, según la Constitución peruana, los congresistas solo pueden presentar iniciativas legislativas que no creen ni aumenten gastos públicos. Esta disposición, similar a la que tienen otros países1, tiene por finalidad cautelar el principio de equilibrio presupuestal. Como señala Sartori “la democracia del déficit, que no logra controlar el gasto y que cae en el torbellino vicioso de la deuda- inflación, es una democracia afectada por la mala política. No es ideología afirmarlo; si acaso, es ideología negarlo”2.

Entre marzo de 2020 y julio de 2021, el Ejecutivo observó un centenar de autógrafas. La mayor parte de los argumentos esgrimidos correspondían a la vulneración de la prohibición de iniciativa de gasto. El tema que observó el Ejecutivo con mayor recurrencia durante el año 2020 fue el de las autógrafas que crearon distrito[s] o declararon de interés nacional y necesidad pública su creación3. Tras la aprobación por insistencia, el Ejecutivo recurrió al Tribunal Constitucional a través de demandas de inconstitucionalidad, declarándose fundadas4.

¿Cómo lograr una legislación eficaz? Muchos parlamentos han fortalecido su legislación desde el proceso de presentación, deliberación y aprobación de las leyes, a través de servicios de información entre los que se incluyen una oficina de estudios económicos y presupuestales5, así como oficinas de evaluación de la ley6. Estas oficinas son unidades especializadas “compuesta por profesionales altamente calificados, que proporciona análisis independientes a las comisiones”, una suerte de “think tanks internos que proveen investigación y análisis detallados no partidistas y científicos al parlamento”7. En general, estas pueden contribuir en el seguimiento de políticas públicas como, por ejemplo, las de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Sin embargo, el diseño de estas oficinas constituye un desafío institucional.

La tarea de legislar que es una función propia de los representantes se nutre de un aporte técnico. La aparente tensión entre lo político y lo técnico debe verse como una interacción virtuosa que permita dar legitimidad al conocimiento técnico y a legislar con evidencia.

Notas al pie:
1 En la región por ejemplo Chile, Colombia y Ecuador. En Europa Alemania, España y Francia.
2 Sartori, Giovanni; ¿Qué es la democracia?; Taurus; 2003.
3 Campos, Milagros; “Gobernabilidad democrática en congresos fragmentados”; Gaceta Constitucional Nº 162 junio 2021.
4 Por ejemplo, las sentencias recaídas en las acciones de inconstitucionalidad que cuestionaron las leyes siguiente: Ley 31083, Ley que establece un régimen especial facultativo de devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos bajo el decreto ley 19990 administrados por la oficina de normalización previsional (ONP). Ley 31131, Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del sector público. Ley 31039, Ley que regula los procesos de ascenso automático en el escalafón, el cambio de grupo ocupacional, cambio de línea de carrera, el nombramiento y cambio a plazo indeterminado de los profesionales, técnicos, auxiliares asistenciales y personal administrativo de la salud.
5 En el periodo legislativo 2016-2020, tres proyectos de ley de Alberto de Belaunde y Mercedes Araoz proponían la creación de esta oficina. Extrañamente, en el 2021, el Ministerio de Economía y Finanzas opinó contra la propuesta al considerar que tendría un impacto presupuestario. De acuerdo a la Unión Parlamentaria, el 53% de parlamentos tiene una oficina de análisis presupuestal.
6 Chile y Ecuador tienen oficinas de evaluación de las leyes. Ver: www.evaluaciondelaley.cl
7 ParlAmericas y PNUD; “El rol del parlamento en la implementación de los objetivos de desarrollo sostenible”; Recuperado el 15 de enero de 2022. Ver aquí

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