Tributario, recaudación tributaria

Facultades tributarias para un Estado al límite

04 de noviembre de 2021

Columna de Diego Macera, Gerente del IPE, publicada en El Comercio

La producción industrial requiere siempre de maquinaria e insumos. Cuando el ciclo de negocios va bien y se necesita más producción, un problema común que suelen encontrar los empresarios es que aumentar la compra de insumos generalmente es más fácil que aumentar la capacidad instalada de la maquinaria. Por ejemplo, un empresario de botellas plásticas que quiera duplicar su producción podría encontrar mucho más simple comprar más insumos de plástico que invertir en una nueva máquina sopladora PET más grande que la anterior. Si la máquina original puede producir como máximo 1.000 botellas al día, no importa cuánto plástico extra compre el empresario. Su capacidad de producción se mantendrá fija en 1.000 mientras no cambie de máquina.

A pesar de ser esta una reflexión muy sencilla, no parece estar del todo clara para la administración actual. Algo muy parecido al ejemplo anterior sucede con la inversión pública, la recaudación de impuestos y la necesidad de cerrar brechas sociales. Al 2013, el presupuesto para inversión pública (el insumo) era de S/44,4 mil millones. De ese monto, se logró ejecutar en obras (producir) S/32,2 mil millones durante el período. Seis años luego, al 2019, el presupuesto para inversión pública había subido a S/51,2 mil millones –es decir, un incremento considerable del 15%–, mientras que la ejecución de la inversión llegó apenas a S/33,2 millones. En otras palabras, la inversión efectiva se mantuvo prácticamente igual que en el 2013. Si se toma el 2020 como referencia, lógicamente, la cifra de ejecución es aún peor.

Esto no es casualidad. Toda la maquinaria del aparato público parece incapaz de ejecutar mucho más de S/30 mil millones. Al igual que en el caso de la sopladora, las botellas y el plástico, no importa cuánto presupuesto le sigamos poniendo al aparato público si su capacidad instalada de inversión ya llegó al límite desde hace por lo menos ocho años. Y eso incluye al gobierno nacional, a los gobiernos regionales y a las municipalidades.

Más allá de la discusión sobre la ampliación de la base tributaria, esto es parte del marco sobre el que se debe analizar el pedido de facultades legislativas realizado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El Estado Peruano, qué duda cabe, necesita siempre más recursos. La recaudación como porcentaje del PBI en el Perú es relativamente baja comparada con la de otros países pares. Pero aquí no solo hay que tener sumo cuidado con cómo se recauda más (idealmente, no cargando siempre a los mismos ni restando competitividad), sino cuál es la justificación que explica esa demanda de nuevos ingresos tributarios.

A grandes rasgos, hay dos opciones de gasto público: o más gasto corriente (sueldos públicos, bonos, programas sociales, etc.), o más inversión pública. Ir por lo primero es lo más popular y lo más fácil, pero también lo más riesgoso porque son gastos que luego –cuando venga la época de vacas flacas– no se pueden ajustar. Esa es precisamente la experiencia de Bolivia, que aumentó su gasto corriente mientras los precios del gas acompañaban y luego, cuando bajaron las cotizaciones globales, se quedó con el mismo nivel de gasto. El país lleva ya seis años consecutivos con déficit fiscal por encima del 5% del PBI, lo que hace insostenible su modelo.

La otra opción es que los nuevos ingresos vayan a más gasto en inversión pública –agua, saneamiento, electricidad, caminos, hospitales, etc–. Esto es posiblemente a lo que hacía alusión el ministro Pedro Francke cuando justificaba el paquete tributario para “cerrar brechas sociales”. Pero, como se analizó más arriba, aquí el problema no es de insumos; el problema es de capacidad de ejecución. Según el ministro, podrían recaudar S/12 mil millones adicionales con las medidas propuestas en el pedido de facultades. Vale recordar que solo en el 2019 –para no tomar el año de la pandemia– se dejaron de ejecutar S/18 mil millones en inversión pública. ¿Seguimos pidiendo más plástico a costa de los mismos contribuyentes de siempre a pesar de que la máquina claramente no da para más? ¿O, más bien, la prioridad debería ir por mejorar la maquinaria pública y hacer que no solo ejecute más sino, sobre todo, mejor? Si realmente queremos cerrar brechas sociales y que no solo quede en el discurso, la respuesta es bastante obvia.

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