La Programación Multianual de Inversiones

24 de marzo del 2022

José Luis Escaffi – Gerente General de Escaffi Gestión Pública (EGP)

Jair Parihuana – Director de Proyectos de EGP

En el 2017, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) creó el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (comúnmente llamado Invierte.pe) con el objetivo de impulsar el ritmo de ejecución de proyectos, asegurar la calidad de las inversiones, y generar un ecosistema articulado entre los sistemas de inversiones, planeamiento y presupuesto.

Como parte de las reformas complementarias, se introdujo la fase de Programación Multianual de Inversiones (PMI) dentro del Ciclo de Inversiones tradicional[1] como un espacio para que las entidades públicas de los tres niveles de gobierno puedan identificar, dimensionar y priorizar las principales brechas de oferta de servicios de su territorio como paso previo a la selección de una cartera de inversiones en general y de la formulación de proyectos de inversión, para su posterior ejecución y puesta en funcionamiento en particular.

Con este cambio normativo, se lograron ciertos avances como la armonización entre los diferentes sistemas administrativos que intervienen para la ejecución y puesta en servicio de una inversión pública. Sin embargo, actualmente, la cartera de inversiones que se selecciona como resultado de la PMI no optimiza el uso de los fondos públicos en el cierre de brechas prioritarias. Esto se debe parcialmente a la insuficiente articulación y coordinación entre las entidades involucradas que comparten un territorio en común; a la limitada cantidad de instrumentos técnicos con la que cuentan los funcionarios públicos; y a la carencia de información necesaria para realizar un diagnóstico de brechas riguroso con enfoque territorial.

En general, las entidades públicas de los distintos niveles de gobierno elaboran su programación de inversiones de manera aislada o con una escasa coordinación horizontal y vertical entre sectores y gobiernos subnacionales. Esto es así a pesar de que existen necesidades comunes que podrían ser atendidas con paquetes de proyectos que tengan una relación de interdependencia o complementariedad[2], los mismos que no necesariamente deben circunscribirse a una jurisdicción política particular de las entidades públicas, sino que deben ser abordados desde un enfoque territorial.

Además, existen problemas de disponibilidad de información relevante para realizar un diagnóstico de brechas robusto y establecer criterios de priorización de inversiones que orienten la jerarquización de inversiones que se enmarquen en diferentes funciones. Sin información adecuada para tomar decisiones de inversión, resulta muy complicado elaborar carteras de proyectos que atiendan las necesidades más urgentes e importantes de la población en la magnitud y con la calidad debidas. Asimismo, tampoco se daría prioridad a sectores que requieren una intervención urgente.

Adicionalmente, está pendiente mejorar la articulación entre la PMI y la asignación del presupuesto. Destaca por ejemplo el vacío normativo que existe respecto a la cantidad de proyectos que se pueden incluir en la programación de inversiones de las entidades públicas, sin considerar ninguna restricción presupuestal. De hecho, si bien existe un orden de priorización de solicitud de recursos una vez las entidades públicas presentan su cartera de inversiones[3], que tiene como lógica priorizar recursos en los proyectos que están próximos a culminar su ejecución, al hacerse el comparativo con la efectiva asignación de presupuesto, este criterio normado no se cumple en la práctica.

En efecto, al comparar la cartera de inversiones de la PMI 2020 – 2022, aprobada el mes de abril del 2019, con la cartera de inversiones luego de realizada la asignación de presupuesto, se observa que i) la cantidad de proyectos que recibe financiamiento es mucho menor que la cantidad de proyectos programados; y ii) que el orden establecido en la programación multianual de inversiones para solicitar fondos públicos no se cumple, pues ese año se asignó más recursos a proyectos que culminaban en un periodo mayor a los 3 años, que aquellos que estaban próximos a culminar[4] (Ver Gráfico  1).

En suma, es imprescindible que se fortalezca el rol rector de la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI) para que cuente con los incentivos y mecanismos que le permitan lograr que : i) las distintas entidades públicas puedan optar por realizar sus diagnósticos de brechas con un enfoque territorial; ii) se afiance la coordinación horizontal y vertical entre sectores y gobiernos subnacionales; iii) se coordine con los diferentes sectores priorizados un mapeo general de líneas de base para tener información relevante con la cual tomar decisiones de inversión; iv) se definan criterios de priorización de inversiones multisectorial; y que v) las entidades públicas de los tres niveles de gobierno armonicen de mejor manera la programación de inversiones y la efectiva asignación de presupuesto.

Atendiendo estas recomendaciones es más probable que, como resultado de la PMI, se optimice el uso de los fondos públicos en el cierre de brechas de acceso a servicios mediante la priorización de proyectos relevantes para mejorar la calidad de vida en todo el Perú.

Notas al pie:
[1] Hasta antes del Invierte.pe, el Ciclo de Inversiones comprendía solo tres (3) fases: la preinversión, inversión y postinversión.
[2] Como la dotación de agua y redes públicas de desagüe con las postas o centros de salud, por ejemplo.
[3] Ver numeral 15.2 del artículo 15 de la Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Directiva N°001-2019-EF/63.01) aprobada mediante Resolución Directoral N°001-2019-EF/63.01.
[4] Es decir; que culminaban como máximo en un (01) año según lo programado.

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COMENTARIOS

  1. La programación de la inversión pública ha retrocedido 40 años, cuando existió el INP. Esa programación se hacía en conjunto con el MEF, COFIDE y la Unidad Ejecutora. El MEF daba los techos sectoriales de inversión pública con recursos fiscales y COFIDE los recursos propios de la entidad ejecutora. La priorización de los proyectos era tarea del INP. La asignación de recursos iba primero a los proyectos en ejecución, el saldo a proyectos nuevos. Un monto aparte iba a. estudios de inversión. Existía reportes trimestrales de avance del gasto y su posible re programación.
    Esta tarea , ajustada a la situación actual, debe ser encargada al Instituto de Planeamiento Estratégico y debe ser parte obligatoria del mensaje presidencial de 28 de Julio.

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