Reforma fiscal

La reforma fiscal de mediano plazo

10 de marzo del 2022
Luis Alberto Arias

El Perú necesita reducir el déficit fiscal a niveles sostenibles, esto es, desde el 2.6% del PBI a niveles cercanos al 1% del PBI. Ello se debe lograr en un contexto en el que, en el mediano plazo, el fisco requerirá recursos adicionales para financiar la necesaria reforma del sistema de pensiones; la mejora en la cobertura y calidad de los servicios de salud y educación; el cierre de brechas de infraestructura; y la construcción de fondos que financien riesgos (pandemias, daños ambientales, desastres naturales).

No cabe duda, por tanto, que el gasto público requiere ser re-balanceado y que los ingresos deben ser mayores. Esto forma parte de lo que denomino la reforma fiscal de mediano plazo, la cual tiene necesariamente cuatro grandes componentes:

  1. Priorización de reformas esenciales y estimación de los costos fiscales.
  2. Establecimiento de metas de déficit y deuda pública compatibles con la sostenibilidad fiscal
  3. Identificación de reformas para re-balancear el gasto público
  4. Identificación de reformas para mejorar los ingresos

La reforma fiscal tiene necesariamente que comprender los cuatro componentes. Así, no se debería plantear una reforma tributaria para aumentar ingresos si esta no va acompañada de las reformas esenciales de pensiones, salud y educación y de la estimación de sus costos. Asimismo, es necesario definir previamente la trayectoria del déficit fiscal y de la deuda pública en el mediano plazo, así como identificar las partidas de gasto improductivo, el mismo que se debe ir recortando año a año.

Cumplidos los requisitos señalados, la reforma tributaria debe priorizar la reducción del incumplimiento tributario[1] y la racionalización de gastos tributarios[2] antes que la creación de nuevos impuestos o el aumento de tasas. Las tasas de incumplimiento actualmente son muy elevadas y se ha notado muy pocos avances en su reducción en los últimos años. De acuerdo con el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), que publica el MEF, en el año 2020 el incumplimiento del IGV fue de 38.1%. Esto quiere decir que de cada S/100 que debemos recaudar por IGV solo recaudamos S/62 . Este nivel casi duplica los niveles de incumplimiento de Colombia (20.1%) y Chile (20%) y es más del doble del nivel de México (16.4%), nuestros socios de la Alianza del Pacífico. En el caso del incumplimiento del impuesto a la renta de las empresas el incumplimiento es superior, llega a 49.5%, superando largamente los niveles de Colombia, Chile y México que tienen tasas de incumplimiento de 34%, 31% y 19.2%, respectivamente.

En cuanto a los gastos tributarios, según el MMM, en el año 2022 se dejarán de recaudar S/ 17,622 millones de soles, lo cual equivale a 2.04% del PBI. Los gastos tributarios más importantes son: la exoneración de productos agrícolas (S/ 3,885 millones), la exoneración del IGV en la Amazonía (S/ 2,165 millones), la inafectación de la importación y prestación de servicios educativos (S/ 1,685 millones), la inafectación de la CTS (S/ 1,080 millones) y la devolución del drawback (S/ 1,075 millones). En cada caso, lo que se debe evaluar es su eliminación gradual o su sustitución por transferencias focalizadas a la población más vulnerable, evitando destinar recursos públicos a contribuyentes de ingresos medios y altos.

Tanto la disminución del incumplimiento tributario como la racionalización de gastos tributarios, requieren la modernización de la SUNAT, lo cual se debe iniciar con la mejora de su capital humano. Sin embargo, ello no es tarea solo de esa institución. Se requiere un trabajo coordinado de varias entidades públicas para, por ejemplo, desarrollar un catastro nacional de predios, el cual servirá para identificar no solo propiedad sino también uso de predios, lo que ayudará a combatir la informalidad. También es necesario fortalecer la inclusión financiera para mejorar la trazabilidad de las transacciones disminuyendo las transacciones en efectivo. Para esto, ayudaría mucho se fortaleciera el proyecto para que todos los peruanos tengan una cuenta DNI en el Banco de la Nación.

Finalmente, es necesario perfeccionar el diseño de la política tributaria en tres aspectos: a) la mejora de los regímenes simplificados para los pequeños contribuyentes, lo cual requiere un amplio debate técnico; b) el alineamiento gradual con estándares internacionales de las tasas que gravan las rentas del capital; y c) la revisión de los impuestos ambientales. La reforma fiscal de mediano plazo debe ir acompañada de la modernización de la SUNAT, lo cual se debe iniciar con la mejora de su capital humano.

Notas al pie:
[1] El incumplimiento tributario comprende la evasión tributaria, la elusión tributaria y la morosidad en el pago de impuestos.
[2] Los gastos tributarios son aquellos recursos que el Estado deja de percibir como consecuencia de mecanismos que reducen o eliminan la carga fiscal de un grupo particular de contribuyentes 8definición del MMM).

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COMENTARIOS

  1. La reforma Fiscal en la realidad, sólo es viable si nace como resultado de una Asamblea Copnstituyente y una nueva Constitución. El escenario congresal y el resto del Estado actual es corrupto y no va a realizar esas reformas de oficio ni va a permitir que alguna iniciativa, venga de donde venga, progrese en su seno. Es la verdad pura y dura.

  2. Sr. Minaya, afirma usted que los gastos tributarios son aquellos recursos que el Estado deja de percibir (equivale al 2% del PBI) como consecuencia de mecanismos que reducen o eliminan la carga fiscal de un grupo particular de contribuyentes, según definición del MMM). No leo por ningún lado las exoneraciones tributarias que gozan la mineras, colegios y universidades privadas, ONGs, casinos y traganonedas, iglesias evangélicas y otros. Allí pot li menos hay otro buen porcentaje del PBI que puede llegar al 3 o 4%.

  3. Eduardo Manrique Arce
    Marzo 14, 2022 Responder

    Me pregunto si la clase política peruana está preparada para dar los pasos de una reforma fiscal de mediano plazo – en clave de políticas de “primer optimo” – como las que propone Luis Arias. Sin las decisiones en el Congreso y el Ejecutivo, este panorama de reformas no va a ocurrir.
    Mientras las condiciones políticas – de consenso – se crean – si se lograrán o nó -, yo soy de la idea de avanzar medidas de ampliación de base tributaria en clave de políticas de “segundo óptimo”. Así, si no es posible revisar la inafectación constitucional y legal de las universidades a la imposición al ingreso via impuestos, propongo que se les grave con una contribución a sus ingresos – cuyo destino podría ser la financiación de reformas y servicios del pliego del MINEDU, con una alícuota que represente una carga tributaria menor a la que se obtendría con una afectación al IGV y al IR del Régimen General, y que sea temporal-. Sujeto a una evaluación a los 3 años de su aplicación, el Congreso podrá extender su aplicación con una alícuota menor o eliminarla. Y este es sólo un ejemplo de la flexibilidad que las medidas de “segundo optimo” ofrecen, con transparencia y objetivos claros y rastreables a los que elaboran estas políticas públicas, mientras se arriba en el largo plazo – si se logra, y menciono la reflexión llena de humor del Sr. John Keynes al respecto – al consenso necesario para reformar los artículo “duros” de la Constitución y la Ley.
    En este marco, de salir de la camisa de fuerza de las políticas de “primer optimo”, debería ocupar un lugar el debate sobre la tributación de los gobiernos regionales – idea que ya tiene habilitación constitucional, pero a la que le falta desarrollo legislativo-. Es otra forma en la que sujetos que habitualmente no tributan al ingreso – por razones de facto o de jure – tengan la obligación de hacerlo – ante su autoridad regional elegida, y en relación a proyectos de inversión con impactos localizados y medibles-. Sobre todo en la agricultura, en la que hay transferencias netas de importancia material de la economía “de la ciudad” a la economía “del campo”, a través de proyectos de inversión que se financian por la primera a favor de las segunda. Y que deberían tener de parte de las comunidades receptoras de dichas transferencias un respuesta en el ámbito de la imposición.
    De la mano de políticas de imposición con base en la especie tributaria “contribuciones” creo que se puede avanzar en la construcción de conciencia fiscal y en la experiencia de compartir los costos del bien común. Esta experiencia común de imposición – la experiencia de las contribuciones temporales y focalizadas como tributo principal de las reformas – , desplegada en el diálogo político por los actores que sean representativos, debería hacer posible el logro macroeconómico de las metas globales de déficit. Y también debería posibilitar “el largo plazo” del consenso que se necesita tener en nuestra clase política, antes de que sea “demasiado tarde” y “estemos muertos”.

  4. Muy acertado, felicitaciones

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