Mantenimiento y Operación de la Inversión Pública
17 de marzo del 2022
José Luis Escaffi – Gerente General de Escaffi Gestión Pública (EGP)
Norma Ojeda – Directora de Proyectos de Escaffi Gestión Pública (EGP)
No basta que el Estado desarrolle más infraestructura, es importante que también se provea a la población servicios de mejor calidad, de manera cada vez más eficiente. Para ello es importante destinar los recursos necesarios para una adecuada Operación y Mantenimiento (OyM) de la infraestructura pública. De esta forma, se podrá contar con maestros, policías y médicos calificados, capacitados y motivados, con insumos, materiales y equipamiento adecuado para cumplir sus funciones.
En el Perú, según el Censo Educativo del 2018, solo 2 de cada 10 Instituciones Educativas se encontraban en buen estado. Asimismo, el 15% de la red vial primaria pavimentada está en pésimas condiciones (Pastor, 2020) . En el caso del sector agua y saneamiento, se tienen pérdidas físicas del 39% del agua (Pastor, 2020). Además, alrededor del 97.1% de los centros de salud del primer nivel de atención no tiene la capacidad instalada adecuada[1] y, por su parte, el 65% de las comisarías no cuentan con servicios básicos[2].
¿A qué se debe esto? Principalmente al hecho de que no se cuenta con un sistema de monitoreo y evaluación de los resultados e impactos del gasto público. A eso se suma la dificultad que existe para establecer indicadores de la calidad y eficiencia con la que se deberían proveer los servicios públicos prestados por entidades públicas monopólicas, y que, por ende, no tienen los incentivos equivalentes a la competencia en los mercados privados.
Además, persiste en las entidades públicas una cultura que prioriza la ejecución de nuevas inversiones sobre el mantenimiento adecuado de la infraestructura pública existente. En muchos casos, estas nuevas inversiones no responden al interés público, sino a los intereses privados de los políticos de turno[3].
En general, son escasas las estimaciones sobre la inversión óptima en mantenimiento. Diversos expertos estiman cifras que fluctúan entre el 2% y 8% del PBI para diferentes sectores o economías en la región (Pastor, 2020) .
En el caso peruano, durante los años 2017-2021, el presupuesto destinado para mantenimiento en los principales sectores[4] ha sido menor al 1% del PBI (ver gráfico 1). Y si se analiza el gasto corriente[5], resalta que, a pesar de su aumento sostenido en los últimos años (ver gráfico 2), esto no se haya reflejado necesariamente en una mayor y mejor calidad en la provisión del servicio público.
El sector educación es un claro ejemplo. Si bien el presupuesto en gasto corriente ha aumentado en los últimos años, esto no se ha traducido en un mejor desempeño de los estudiantes en las competencias de matemáticas y comprensión de textos, las cuales siguen situando al Perú en una posición poco privilegiada en comparación con los demás países de la región[6] (El Comercio, 2019).
Para asegurar la calidad del gasto en OyM, desde el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se vienen impulsando reformas importantes. Por ejemplo, el Invierte.pe ha empezado con identificar el estado de los activos de las Unidades Productoras de Servicios Públicos con la finalidad de asignar los recursos en función a su situación actual[7].
Otras iniciativas podrían ser las siguientes: i) la asignación de presupuesto para mantenimiento como una práctica fiscal relevante; ii) clasificar al mantenimiento como inversión y no como gasto corriente; iii) incorporar al mantenimiento en la programación multianual de inversiones; iv) generar “centros de costos” para que las entidades públicas determinen las actividades y acciones que generan más gastos, y así distribuyan el presupuesto en función a las lecciones aprendidas.
En suma, todavía existen retos pendientes para mejorar la eficiencia, eficacia y el impacto de la inversión pública. Todo empieza por entender que la ejecución de obras públicas de infraestructura no es un fin en sí mismo, sino un medio para mejorar la vida de la gente. Por lo tanto, no basta con construirla, sino también asegurar su operación y mantenimiento, de manera que se pueda garantizar un mínimo de calidad en la provisión de servicios públicos hacia la población a lo largo del tiempo.
Bibliografía:
El Comercio. (03 de Diciembre de 2019). Prueba PISA 2018: Perú ocupa puesto 64 de 77 países evaluados. El Comercio.
MINSA. (2022). Diagnóstico de brechas de infraestructura y equipamiento del sector salud. Lima: Ministerio de Salud.
Pastor, C. (2020). El Mantenimiento como herramienta para conseguir infraestructura de alta calidad y durabilidad. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Serebrisky, T., Suáres-Alemán, A., & Cinthya, P. (2018). Better Spending for Better Lives – How Latin America and the Caribbean can do more with less. Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Notas al pie:
[1] Según el Diagnóstico de Brechas de Infraestructura y equipamiento del Sector Salud (MINSA, 2022).
[2] Se considera servicios básicos a la disponibilidad de energía eléctrica, agua y desagüe por red pública y de manera permanente. Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) – Censo Nacional de Comisarías 2012-2017.
[3] La construcción de nueva infraestructura es políticamente más atractiva ya que recibe un valor significativamente más alto por parte de los ciudadanos que los proyectos de mantenimiento de infraestructura ya existente (Serebrisky, Suáres-Alemán, & Cinthya, 2018).
[4] Educación, salud, transporte y orden público.
[5] Que incluye tanto los gastos de operación como los de mantenimiento.
[6] Ver el resultado de la evaluación “Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos” (PISA) en el Sistema de Consulta de Resultados de Evaluaciones (SICRECE) del Ministerio de Educación.
[7] De acuerdo a Directiva N° 001-2019-EF/63.01, Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, para cada uno de los Activos Estratégicos existentes la información recopilada se incorpora al Formato N° 11-B: Registro de información de Activos Estratégicos Esenciales y durante la fase de Ejecución, corresponde a la Unidad Ejecutora de Inversiones verificar y/o actualizar dicha información. Siendo la OPMI la encargada de definir el listado de activos; o en su defecto es la Unidad Formuladora en coordinación con la OPMI la encargada de realizar el análisis del estado situacional de la conservación del stock de la infraestructura y los activos estratégicos existentes y su uso o consumo por parte de la población usuaria.
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